As negociações do governo com o Congresso para conceder nova anistia de multas e juros de débitos tributários reacenderam uma antiga questão que contrapõe empresas e o Poder Público: parcelamentos especiais incentivam os contribuintes a não recolherem tributos regularmente?

A área técnica do governo federal não tem dúvida. Para a Receita Federal e a Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional (PGFN), mais do que a freqüência na abertura de parcelamentos especiais, a redução de multas e juros das dívidas geram devedores contumazes, ou seja, aquele contribuintes que deixam de pagar tributos deliberadamente, inclusive para ganhar competitividade no mercado.

Utilizando uma série de números e estatísticas, auditores fiscais e procuradores alegam que, sabendo que a cada dois ou três anos será editado um novo programa de parcelamento, muitos contribuintes optam deliberadamente por não pagarem os tributos no momento correto.

Alguns empresários e advogados, por outro lado, apontam que as dívidas de empresas e pessoas físicas com a União são uma decorrência da carga tributária e das crises econômicas. Segundo eles, os contribuintes que escolhem não pagar tributos para se aproveitar das anistias são minoria no país.

Queda na arrecadação

O sindicato e a associação dos auditores fiscais – além da própria Receita Federal – têm deixado explícita a discordância com a política de parcelamentos especiais dos últimos quatro governos: FHC, Lula, Dilma e Temer. Desde o ano 2000, foram instituídos nada menos que 27 parcelamentos especiais, o que dá uma média de um e meio parcelamento criado por ano. O último grande programa aberto, o Refis da Crise – de 2008 – contou com quatro reaberturas e desconto de até 100% das multas.

Segundo a Receita, R$ 18,6 bilhões deixam de ser arrecadados em tributos anualmente em decorrência dos parcelamentos. A estimativa da Unafisco Nacional, que representa os auditores fiscais, é maior – de perda de R$ 50 bilhões por ano com a queda na arrecadação espontânea de tributos.

E apesar de tantos incentivos à regularização, a Receita não viu o passivo ser reduzido. Pelo contrário. De 2013 a 2015, período em que foram editados vários parcelamentos especiais, as dívidas administradas pelo Fisco federal passou de R$ 1,1 trilhão para R$ 1,5 trilhão.

Some-se a isso o alto índice de exclusoes de contribuintes dos programas por inadimplência ou rolagem de dívida, situações nas quais o contribuinte inclui a dívida parcelada no programa de parcelamento subsequente. No primeiro programa de parcelamento instituído em 2000, por exemplo, mais de 90% dos contribuintes foram excluídos. Em 2008, mais de 70 mil contribuintes que haviam parcelado dívidas nos programas anteriores aderiram ao Refis da Crise.

Mas o pagamento do débito não foi satisfatório, segundo estudo da Receita, publicado em setembro de 2016.

“Os elevados percentuais de exclusão de contribuintes dos parcelamentos especiais e o expressivo aumento do passivo tributário administrado pela Receita Federal evidenciam que os parcelamentos não são instrumentos eficazes para a recuperação do crédito tributário, além de causar efeitos deletérios na arrecadação tributária corrente, posto que o contribuinte protela o recolhimento dos tributos na espera de um novo parcelamento especial”, conclui o Fisco.

O doutor em economia e auditor da Receita Nelson Leitão Paes apontou, em pesquisa realizada em 2012, que o hiato tributário, ou seja, a diferença entre o que deveria ser recolhido e o que efetivamente foi é de 30% no Brasil e aumenta cerca de quatro pontos percentuais com a oferta de programas de parcelamentos especiais.

“A expectativa de oferta de parcelamentos tributários no futuro, bem como as condições em que são colocados, principalmente o número de parcelas e taxa de juros aplicada as parcelas, afetam de forma negativa o recolhimento espontâneo hoje. Este resultado indica que as autoridades devem ser cuidadosas na utilização deste tipo de mecanismo”, concluiu.

No Congresso

Apesar da resistência da área técnica do governo, o vigésimo oitavo parcelamento dos últimos 17 anos está no forno. O regime constava originalmente na Medida Provisória 766, editada em janeiro pelo governo. A proposta saiu do Palácio do Planalto prevendo parcelamento em até 120 vezes, mas sem benefício de desconto em multas e juros.

O cenário mudou quando a MP chegou ao Legislativo. A comissão que analisou a proposta dobrou o prazo de parcelamento para 240 meses e concedeu descontos de até 90% das multas e juros.

O governo, porém, largou a toalha e admite a perda da eficácia da MP – cuja vigência é até 1º de junho – e negocia com parlamentares a edição de uma medida provisória. Ainda não há consenso sobre percentuais e descontos e prazos de parcelamento.

Dentre os órgãos do governo que se posicionam contrários a esse tipo de medida está a PGFN. Segundo o procurador-regional da entidade na 3ª Região, Leonardo de Menezes Curty, os juros e multas têm um papel “pedagógico”.

“O sujeito que atrasou o pagamento [de tributos], mas se empenhou para pagar com juros e multa se vê no papel de enganado”, diz.

O procurador destaca ainda que o contibuinte que se individou pode contar com o parcelamento comum do governo, em 60 vezes, disponível a qualquer momento.

Em fevereiro – um mês depois de editada a MP 766 -, a Unafisco publicou nota técnica em que defende a rejeição “vigorosa” de qualquer emenda que pretenda instituir perdão de multas e juros em parcelamentos especiais. “O alongamento da dívida tributária é bem menos danoso do que o perdão de juros e multa”, afirmou ao JOTA Mauro José Silva, diretor de assuntos técnicos da entidade.

Para a associação, é o perdão de juros e multa – e não o parcelamento em si – que estimula o contribuinte a pagar os tributos no tempo regular. Isso porque é mais vantajoso para o contribuinte investir o montante no mercado financeiro sabendo que terá a dívida tributária reduzida no próprio Refis.

No caso de sonegação, o cenário parece mais perverso, segundo a percepção da Unafisco e do Sindifisco. Isso porque o artigo 34 da Lei 9.249/95 exime o sonegador de responder criminalmente caso haja pagamento do débito antes do recebimento da denúncia.

No início de maio, o secretário da Receita Federal, Jorge Rachid, defendeu a mudança na legislação. A medida é endossada pelos representantes dos auditores.

“Defendemos a revisão dessa regra porque é um absurdo que isso exista”, afirma o vice-presidente do Sindifisco Nacional, Luiz Henrique Franca.

“É um projeto que defendemos, mas qual a disposição do Congresso em analisar [a mudança]?”, questiona Mauro José Silva, lembrando que 400 emendas foram apresentadas à MP 766 em um ambiente favorável ao patrocínio de medidas benéficas aos devedores.

Minoria

A visão de advogados tributaristas sobre o assunto é bem distinta. Contar com a possibilidade de não pagar tributos, segundo eles, não é tão simples assim.

É o que defende Antonio Carlos Guidoni Filho, sócio do escritório Vella Pugliese Buosi e Guidoni Advogados. De acordo com ele, instrumentos como a penhora online de valores e a impossibilidade de contribuintes devedores tirarem certidões negativas de débitos praticamente impossibilitam que as empresas optem por deliberadamente não pagar tributos.

“Dever imposto hoje é mais caro e não é simples de administrar”, afirma.

Ele destaca ainda que no passado, quando o Fisco era mais lento nas conbranças tributárias, existia um número maior de empresas que optava por pagar bancos ao invés de tributos. A realidade, para ele, mudou.

Apesar de não concordar com a tese defendida pela PGFN, Guidoni Filho admite que a edição frequente de programas de parcelamento com a anistia de juros e multa faz com que os empresários contem com isso em suas atividades. Ele não acredita, porém, que há um incentivo à criação de devedores contumazes.

“Se o cobertor é curto os programas de parcelamento facilitam escolha de pagar o banco e não o governo, mas não acho que eles geram o não pagamento”, diz.

O advogado Eduardo Pugliesi, do Scheneider, Pugliesi, Sztokfisz, Figueiredo e Carvalho Advogados, concorda. Ele diz que a maioria das empresas utilizam os programa de parcelamento para quitar débitos do passado, após derrotas no Judiciário, por exemplo.

“A minoria das empresas intenconalmente deixam de pagar seus tributos tendo em conta um possível refis, porque pode ser que ele não venha”, afirma.

Sobre a situação atual das companhias, Pugliesi diz que a crise econômica aumentou as dívidas, e deixou o crédito mais caro e escasso.

“Muitas vezes o próprio contribuinte não tem outra saída, prefere pagar empregados ou fornecedores [do que tributos]”, diz.

Segundo tributaristas, a inclusão de uma anistia de juros e multa pode aumentar a quantidade de companhias interessadas pelo programa de parcelamento. Até então, o interesse se restringiu praticamente às empresas que possuíam prejuízos fiscais acumulados.

Isso porque a MP 766 prevê que o prejuízo fiscal e a base negativa de CSLL acumulados pelas companhias podem ser utilizados como moedas no pagamento das dívidas. Essa é uma boa opção para companhias que vem tendo resultados negativos, já que os dois mecanismos só podem ser utilizados a partir do momento em que há lucro, gerando a necessidade de pagamento de Imposto de Renda e CSLL.