Com base em mudança tributária do Canadá em 1991, uma proposta de imposto sobre valor agregado (IVA) dual (cobrado pelo governo federal e pelos Estados) vem circulando em meio aos debates e emendas da reforma tributária em discussão no Brasil.

A proposta foi desenvolvida pelo Ipea durante o governo Temer, quando o economista Ernesto Lozardo era presidente. Ele participou na elaboração da proposta, que também teve a contribuição da advogada Melina Rocha Lukic, especializada em direito tributário, e hoje professora da York University, em Toronto; dos pesquisadores Alexandre de Carvalho e Carlos Oliveira, do Ipea; e de Adolfo Sachsida, do Ipea e atual secretário de Política Econômica do Ministério da Economia.

Segundo Lozardo e Melina, o economista canadense Richard M. Bird, da Universidade de Toronto, especialista em reformas tributárias de renome mundial, e que conhece bem o sistema tributário brasileiro, apoia a proposta do Ipea. Melina trabalhou com Bird no Canadá.

Simplificadamente, a proposta transforma o PIS e o Cofins num IVA federal, com cobrança no destino e base ampla sobre vendas de mercadorias e serviços. O IPI, por sua vez, torna-se um imposto seletivo do tipo “excise tax” sobre produtos com externalidades negativas, como veículos, cigarros e bebidas.

Já o ICM e o ISS são transformados num IVA estadual, com as mesmas características do IVA federal, entre elas a cobrança no destino. Os municípios, que hoje arrecadam o ISS, continuarão recebendo o repasse do equivalente à sua receita no âmbito do IVA estadual.

Os Estados poderão definir a alíquota do IVA estadual, mas não mexer com a sua base de arrecadação. Em termos de transição entre os regimes, pode-se iniciar apenas com a adoção da alíquota do destino, o que acaba imediatamente com a guerra fiscal, e ir passando gradativamente a receita do Estado de origem para o de destino.

A proposta também contempla a criação de um imposto sobre vendas do varejo por Estados e ou municípios, com alíquota máxima de 2%, com cobrança apenas na ponta (“sales tax”). Neste caso, os entes subfederativos guardarão algum espaço para fazer política tributária, podendo isentar produtos e serviços e fazer diferenciações entre eles.

Pelos cálculos dos autores da proposta, a alíquota do IVA dual (somando a parte federal e estadual) no Brasil, para ser neutra em relação à arrecadação de hoje, teria de ser 21%, o que é alto para padrões internacionais. O problema, no entanto, é que o Brasil tem um Estado grande financiado desproporcionalmente por impostos indiretos. A alíquota resultante é consequência desse arcabouço fiscal e tributário.

Uma das vantagens do esquema dual, segundo Lozardo e Melina, é ser menos vulnerável a questionamentos constitucionais baseados na autonomia tributária dos entes federativos (que seria cláusula pétrea segundo algumas interpretações), quando comparado à uma grande fusão de tributos federais e estaduais num único IVA federal.

Lozardo nota que, em recente carta aberta, referente à PEC 45 de reforma tributária do deputado federal Baleia Rossi (MDB/SP) – baseada nas recomendações do Centro de Cidadania Fiscal (CCiF), do economista Bernard Appy –, os 27 secretários estaduais de Fazenda sugerem a introdução do IVA Dual.

No segundo parágrafo da carta aberta, os secretários estaduais observam que a PEC 45 “restringe a autonomia federativa dos Estados e do Distrito Federal” em relação ao ICMS. A observação se refere ao “comitê gestor” do novo IVA nacional na PEC 45, que “não assegura a efetiva participação destes entes (federativos) no processo decisório de maneira proporcional à importância que o ICMS representa para os Estados”.

A carta aberta exemplifica com o comitê gestor do Simples, no qual o poder dos Estados seria “figurativo”, prevalecendo sempre as posições da União.

Segundo Lozardo, “na nossa proposta não existe a mão visível da União por meio do comitê gestor, que é um dos aspectos que desagradou os secretários estaduais de Fazenda; no nosso projeto, cada Estado organiza esse procedimento nas Secretarias de Fazenda”.

Outra vantagem do projeto, segundo Melina, é a possibilidade de implementação em etapas: primeiro o IVA federal, depois o estadual. No Canadá, eles dizem, o IVA federal foi implantado primeiro e deu tão certo que levou as províncias a aderirem ao esquema dual e criarem seus próprios IVAs.

O projeto também abre a possibilidade de que Estados menores e com menos recursos abram mão de ter uma máquina arrecadatória para o IVA estadual e transfiram esta função para a Federação (usando a máquina da União, naturalmente).

Fernando Dantas é colunista do Broadcast